Publikációk

Az ÖNADÓZÓ 2015. januári számában „Az önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társaságoknak nyújtott támogatások kezelése” címmel megjelent Balogh Istvánné, költségvetési minősítésű kamarai tag könyvvizsgáló szakcikke.

Az önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társaságoknak nyújtott támogatások kezelése

Bevezetés

A elmúlt évek önkormányzati gazdálkodásának egyik ismert eleme volt, hogy a feladatainak egyrészét kiszervezte gazdasági társaságokba, vagy egyéb szervezetekbe, pl a 2009.-ig létező közhasznú társaságokba. Tette mindezt azért, mert szerette volna kihasználni a piacgazdaság szinergiáit, illetve az eszközbeszerzésekhez kapcsolódó ÁFA levonási jogot alkalmazni. Ennek következtében számos félreértés, nem egységes, és nem áttekinthető gyakorlat alakult ki.
Napjainkban a jelenleg hatályos jogszabályok alapján megváltoztak a gazdálkodás körülményei és ezzel a feladat kiszervezéshez kapcsolodó gyakorlati teendők is. Az Európai Uniós jog előírásai beépültek a hazai jogszabályokba is, ezért azokat maradéktalanul figyelembe kell venni az alkalmazott gyakorlatban. Az önkormányzati közfeladat közszolgáltatásként törénő kiszervezése körültekintő szabályozást ró az önkormányzatokra. Ismerniük kell az Európai Unió szabályait, a megváltozott magyar államháztartási szabályokat, illetve az új államháztartási számvitelt. Az utóbbi időben egyre gyakrabban felmerülő kérdés, hogyan kell finanszírozni az önkormányzati feladatokat ellátó gazdasági társaságokat, állami támogatásnak minősül-e és terheli-e általános forgalmi adó?

Az önkormányzatok gazdálkodásának megváltozott jogszabályi környezete

Évek óta zajlik a magyar közigazgatás reformja, melynek célja, hogy az állam nagy elosztó rendszereinek átalakítása révén hatékonyabb, jobb minőségű szolgáltatásokat biztosítson. Az államháztartás két nagy alrendszerből áll, a költségvetési és az önkormányzati alrendszerből. Ebből következően az önkormányzati alrendszer az egyik legmeghatározóbb jelentőséggel bíró szegmens, ezért annak szabályozása és a jogszabályok helyes alkalmazása elengedhetetlenül fontos. Az államháztartási reform egyik legjelentősebb dátuma 2014., mivel ezen időpontra vonatkozóan életbe lépett valamennyi jogszabály, ami az önkormányzatok működését és gazdálkodását teljes körűen szabályozza.
Ilyen, és egyben az egyik legjelentősebb a 2011-ben elfogadott a helyi önkormányzatokról szóló törvény, mely teljes körűen csak a 2014-es önkormányzati választásokkal lépett hatályba. Az új jogszabály támaszkodik az 1990. óta érvényes önkormányzati szabályozásra, de tekintettel arra, hogy az Alaptörvény által meghatározott államszervezeti felépítés megváltoztatta az önkormányzatok és az államigazgatás egymáshoz való viszonyát, jelentősen el is tér attól. A kormányhivatalok törvényességi felügyeleti szerepe következtében jelentősen csökkent az önkormányzatok gazdálkodási önállósága, erős államigazgatási korlátok közé került. A finanszírozás kötöttsége erősödött, a korábbi intézményfinanszírozást felváltotta a feladatfinanszírozás. Átalakult az önkormányzati feladatok struktúrája, hangsúlyosabb lett a kötelező feladatok ellátása, és az önként vállalható, illetve a más önkormányzatoktól átvállalt feladatok vállalása szigorú feltételekhez kötött. Ezen feladatok ellátása csak saját bevételből, illetve az Országgyűlés által támogatott körben költségvetési támogatásból végezhető úgy, hogy az a kötelező feladatellátást nem veszélyeztetheti.

Az önkormányzati közfeladat ellátása és annak finanszírozása

Az önkormányzati gazdálkodás alapja a költségvetés, amely az államháztartás része. Az önkormányzati alrendszer költségvetése elkülönül a központi költségvetéstől, ahhoz költségvetési támogatásokkal kapcsolódik. A helyi önkormányzat gazdálkodásának alapja az éves költségvetése, melyből ellátja és finanszírozza a kötelező, valamint a kötelező feladatait nem veszélyeztető önként vállalt feladatainak ellátását. Valamennyi önkormányzati feladat közfeladat, így azok ellátását, átlátható működését az államháztartásról szóló törvény (továbbiakban:Áht.) szabályozza. Az Áht szerint a közfeladatok ellátása elsősorban költségvetési szervek alapításával és működtetésével történik, de megengedi, hogy ezen feladatellátást államháztartáson kívüli szervezetekkel láttassa el az önkományzat, ha külön jogszabályban meghatározott feltételek teljesülnek.
A közfeladat ellátásának finanszírozásához szükséges fedezetet az ellátott feladattal arányosan részben vagy egészben az önkormányzatnak biztosítania kell. Az önkormányzat a kötelezően ellátandó feladataihoz –felhasználási kötöttséggel- a feladatot meghatározó jogszabályban megjelölt közszolgáltatási szintnek megfelelő ellátásához feladatalapú támogatást biztosít. Fontos hangsúlyozni, hogy mind a feladatellátással, mind a gazdálkodás ereményességével, hatékonyságával és gazdaságossával az önkormányzatnak kell elszámolnia, függetlenül attól, hogy azt államháztartáson kívül láttatta el.

A közfeladat definíciója ugyanis a jogszabályban meghatározott állami vagy önkormányzati feladat, – amely lehet kötelező, vagy önként vállalt-, amit az arra kötelezett közérdekből, haszonszerzési cél nélkül, jogszabályban meghatározott követelményeknek és feltételeknek megfelelve végez.
A közszolgáltatás a szolgáltatások azon sajátságos típusa, melynek legfőbb jellemzője a közösségi jelleg. Közszolgáltatás mindazon – az állam, a helyi önkormányzatok, vagy más szervezetek által nyújtott – szolgáltatás, amely a lakosok széles körének nyújt valamilyen ellátást, és nem minősül az állam egyoldalú közhatalmi aktusának.
A közszolgáltatás defíniciója azonos az Európai Unió által definiált általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtásával. Valamennyi állami vagy önkormányzati közszolgáltatásra/általános gazdasági érdekű szolgáltatásra vonatkoznak az EU szabályok, illetve az e tárgyban hatályos 37/2011.(III.22.) Korm. rendelet, az európai versenyjogi értelemben vett állami támogatásokkal kapcsolatos eljárásról és a regionális támogatási térképről.
Ebből következően, ha egy közfeladat ellátást közszolgáltatás keretében láttat el az önkormányzat, akkor az ahhoz kapcsolódó finanszírozásról el kell dönteni, hogy az állami támogatás-e vagy sem.
Az Europai Unió működéséről szóló Szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) 107. cikk (1) bekezdése főszabályként megtilt minden olyan támogatást, amely a hatálya alá tartozik, annak érdekében, hogy a belső piacon a versenytorzítás lehetőségét csökkentse.
Az állami támogatás fogalmát úgy határozhatjuk meg, hogyha az alábbi feltételek együttesen teljesülnek, akkor az adott támogatás állami támogatás.
A támogatást kapó kedvezményezett vállalkozás, aki az állami támogatás értelmében „ gazdasági tevékenységet végző személy, függetlenül annak jogi helyzetétől és finanszírozási formájától.” A támogatásnak állami forrásból kell származnia, amely a kedvezményezett részére olyan előnyt biztosít, amelyet azonos finanszírozási viszonyok között a piacon egyébként nem érne el, szelektívitásánáal fogva csak meghatározott szereplőknek, vagy régiónak adják, versenytorzító hatással bír, mert a szereplők olyan piacon tevékenykednek, amelyen a vállalkozások között verseny van, és így a tagállamok közötti kereskedelmre hatást képes gyakorolni.
Tehát az EUMSZ 107.cikk (1) bekezdésének hatálya alá tartozó állami támogatásról akkor beszélhetünk, ha a fenti bekezdésben aláhúzott feltételek együttesen teljesülnek. Ha egy intézkedés nem minősül az uniós értelemben vett állami támogatásnak, akkor azt az állam, vagy az önkormányzat akár 100 %-ban is finanszírozhatja. Ilyen a közszolgáltatás/általános közérdekű gazdasági szolgáltatás. Az Európai Unió Bíróságának joggyakorlata alapján (2012/21/EU határozat (4) bekezdés) négy feltételnek kell teljesülnie ahhoz, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatások, pl. az Mötv.-ben (Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényben). szereplő közszolgáltatások kompenzálására adott állami források ne minősüljenek állami támogatásnak
1. A kedvezményezett vállalkozást szerződésben vagy jogszabályban kell feljogosítani a szolgáltatás végzésére
2. A kompenzáció alapját képező paramétereket előre, objektív és átlátható módon rögzíteni kell
3. A kompenzáció mértéke nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtása során felmerült szükséges költségeket, figyelembe véve a bevételeket és az ésszerű nyereséget
4. Ha a kiválasztás nem közbeszerzés alapján történik, akkor egy átlagos, jól vezetett és a szükséges eszközökkel megfelelően felszerelt vállalkozásnál felmerülhető költségek alapján kell a kompenzáció mértékét meghatározni

Továbbá állami támogatásnak minősül a csekély összegű (de minimis ) támogatás is, amely azonban nagyságrendjénél fogva nem képes torzítani a belső piacok versenyét. A 360/2012/EU rendelet, valamint az 1407/2013/EU rendelet értelmében a csekély összegű támogatás, amely egy és ugyanazon vállalkozásnak meghatározott időszakon belül nyújtott, egy meghatározott összeget meg nem haladó támogatás úgy tekinthető, hogy nem felel meg az állami támogatás kritériumainak. E támogatás felső határa 200 000 euró, amelyet egy tagállamban egy vállalkozás részére, három éves időtartamon belül adni lehet. Az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokat, azaz közszolgáltatásokat nyújtó vállalkozásokra speciális csekély összegű támogatás mérték vonatkozik. Ennek megfelelően a közszolgáltatásokat nyújtó vállalkozásoknak adott támogatás nem befolyásolja a tagállamok közötti kereskedelmet és /vagy nem torzítja a versenyt, ha a támogatás mértéke három pénzügyi évben nem haladja meg az 500 000 eurot. Nagyon fontos megjegyezni, hogy a rendelet hangsúlyozza, hogy a közszolgáltatás ellentételezésére adott támogatás akkor nem minősül állami támogatásnak, ha a Bizottság által megfogalmazott négy feltétel teljesül. A rendelet szerint az ezen felüli támogatás már állami támogatásnak minősül, és megtiltja e rendelet hatálya alá tartozó csekély összegű támogatás nyújtását ugyanazon szolgáltatással összefüggésben, ezáltal az, az ellentételezéssel nem halmozható. Így ha egy közszolgáltatást végző vállalkozás kompenzációt (ellentételezést) kap a feladatellátáshoz az önkormányzattól, akkor ugyanazon feladathoz már nem kaphat de minimis (csekély összegű) támogatást, mert e rendelet éretelemében a támogatás nem halmozható.

Kik láthatnak el közfeladatot közszolgáltatás keretében?

Minden olyan államháztartáson kívüli gazdálkodó szervezet, aki megfelel a Nemzeti vagyonról (továbbiakban Nvtv) szóló törvény 3. §-ban meghatározott átlátható szervezet kritériumainak. Tipikusan ezek olyan gazdasági társaságok, melyeket az önkormányzat alapított azzal a szándékkal, hogy a piacgazdaság szinergiát jobban kihasználhassák egy-egy feladatellátásánál. Természetesen számos civil szerezettel történtek hasonló szerződéskötések. A megváltozott gazdasági követelmények miatt a legtöbb közszolgáltatást végző társaság nonprofit jelleggel bír, ami azt feltételezi, hogy a végzett tevékenységből keletkező valamennyi eredményt vissza kell forgatni az alaptevékenységre, tehát osztalék, vagy bármilyen más tőkejövedelem nem keletkezik a tulajdonos részére.
A fentebb leírtakból következik, ha egy önkormányzat valamely közfeladatát államháztartáson kívül láttat el közszolgáltatásként, akkor az ahhoz kapcsolódó finanszírozás fedezetéről részben, vagy egészben gondoskodnia kell, illetve el kell dönteni, hogy az állami támogatásnak minősül vagy sem. Ahhoz, hogy az adott támogatás ne minősüljön állami támogatásnak, a négy feltételnek maradéktalanul érvényesülnie kell. A feladat kiszervezésénél fontos szempont, hogy az önkormányzat fokozott figyelmet kell, hogy fordítson a szigorú gazdálkodási szabályainak betartására. Attól, hogy az önkormányzat a feladatot kiszervezte és eszközt is biztosított hozzá, a feladat és az átadott eszközök gazdája továbbra is az önkormányzat marad, és felel a gazdaságos, eredményes és hatékony gazdálkodásért. A tulajdonosi jogait ebben a formában is maradéktalanul érvényesítenie kell. Ha a gazdasági társaság nem tudja ellátni a tőle elvárható legjobb színvonalon a rábízott feladatot, azt az önkormányzatnak vissza kell vennie, a hozzákapcsolódó vagyonnal együtt, majd újra döntenie kell arról, hogy milyen formában látja vagy láttatja el a feladatát.
Tekinetettel arra, hogy az önkormányzat a kiszervezett feladatellátás finanszírozására a központi költségvetésből megigényelt támogatásokat és a saját bevételeit fordítja, fokozott figyelmet kell fordítania a tulajdonosi ellenőrzésre.

Az ellentételézés (kompenzáció) meghatározása

A Bizottság 2012/21EU határozata alapján főszabály, hogy a verseny indokolatlan torzulásának megelőzése érdekében az ellentételézés nem haladhatja meg a vállalkozásnál a szolgáltatás nyújtása kapcsán felmerült nettó költséget, beleértve az ésszerű nyereséget is. A nettó költség fedezéséhez szükséges összeget meghaladó ellentételézés nem szükséges a közszolgáltatás nyújtásához, ezért azt vissza kell fizetni, mert az összeegyeztethetetlen állami támogatásnak minősül. A közszolgáltatáshoz adott, de más tevékenységhez felhasznált ellentételézés ugyancsak visszafizetendő, ez a keresztfinanszírozás tilalma. A kompenzációt úgy kell meghatározni, hogy a közszolgáltatásból származó bevételekkel szemben el kell számolni az összes felmerült költséget, (közvetlen és közvetett költséget ami a feladat ellátásához szükséges) és az ésszerű nyereséget. Az így fennmaradó, bevétellel nem fedezett rész lesz a kompenzáció. Tekintettel arra, hogy ez az ellentételezés nem termékértékesítés és nem is szolgáltatásnyújtás, nem tartozik az Áfa tv.tárgyi hatálya alá.

Összegzés

Az önkormányzati közfeladat ellátásának egyik módja az államháztartáson kívüli gazdálkodónak történő kiszervezése. A feladat ellátáshoz szükséges eszközökről és a finanszírozásról az önkormányzat, mint feladatgazda köteles gondoskodni, de bármi is történjen a tulajdonosi kötelezettségből fakadó kötelmek az önkormányzatnál maradnak. Ha tehát az általa választott feladat ellátási forma nem felel meg a hatékony, gazdaságos és eredményes gazdálkodás kritériumainak, más formát kell választania.
A kiszervezett feladat ellátása történhet szolgáltatás megrendeléssel, vagy közszolgáltatási szerződés megkötésével. Szolgáltatás megrendelésénél egyszerű szolgáltatás vásárlásról beszélünk, ekkor a szolgáltató leszámlázza az önkormányzat felé a vásárolt szolgáltatást, melyet Áfa is terhel. Ebben az esetben az önkormányzatnak meg kell győződnie arról, hogy a szolgáltatás árában áthárított költségek valóban a szolgáltatás tényleges tartalmát fedik le. Ezt egy jól működő rendszerben elő- és utkalkulációs séma alkalmazásával jól lehet dokumentálni. Csak az érdekesség kedvéért megjegyzem, hogy ilyenkor a szolgáltatás árában megjelenik az élőmunka ára és a kapcsolódó járulékok is, mint továbbhárított költségelem. Ezeknek alapesetben nincs Áfa vonzatuk, de mivel továbbszámlázásra kerülnek a szolgáltatás árában, ezért ezekre is felszámításra kerül az Áfa, jelentősen megdrágítva ezzel a szolgáltatást.
A másik lehetőség, melyet a cikk előző részében részletesen taglaltam, a közszolgáltatási szerződéssel ellátott feladat kiszervezés. Ekkor a finanszírozás során eldöntendő és legfontosabb kérdés, hogy az önkormányzat által adott ellentételezés állami támogatásnak minősül-e vagy sem. Amennyiben a közszolgáltatás megfelel a Bizottság által meghatározott négy feltételnek, úgy a közszolgáltatás ellentételezéseként adott kompenzáció nem minősül állami támogatásnak, s mivel nem termékértékesítés, se nem szolgáltatásnyújtás, így nem képez Áfa alapot sem.
Nagyon sok a bizonytalanság a közszolgáltatások gyakorlatában, ezért javasolható minden érintettnek, hogy az általuk megkötni kívánt közszolgáltatási szerződést küldjék meg a Támogatásokat Vizsgáló Iroda részére véleményeztetésre.


Balogh Istvánné
Költségvetési minősítésű kamarai tag könyvvizsgáló